为加强乡镇财政监督管理，进一步规范乡镇财政收支行为，促进县域经济和社会事业健康发展，根据省政府《转发省财政厅关于推进乡镇财政管理方式改革指导意见的通知》（辽政办发〔2007〕90号）精神，结合我市实际，现就推进乡镇财政管理方式改革提出意见如下。

    一、推进乡镇财政管理方式改革的必要性

    乡镇财政制度建立以来，在规范和加强财政管理，促进农村经济和社会事业发展，巩固农村基层政权建设等方面发挥了重要作用。近年来，随着经济体制和农村税费改革的不断深入，乡镇政府事权逐步上划，乡镇管理职能发生了较大变化。加之目前部分乡镇经济基础薄弱，债务负担过重、财政收支失衡、管理水平较低等问题日显突出，现行的乡镇财政管理方式，已经难以适应新形势的需要，确保乡镇基本支出需要和巩固农村税费改革成果任务艰巨，建立和完善覆盖农村的公共财政制度势在必行。

    二、指导思想、基本原则和主要内容

    （一）指导思想

    按照巩固农村税费改革成果、建立公共财政体制的要求，改革乡镇政府财政管理方式，加强对乡镇政府财政监督管理，规范乡镇政府的收支行为，促进乡镇依法组织收入，合理安排支出，加强农村基层政权建设，提高公共服务保障水平，推进社会主义新农村建设，构建和谐社会。

    （二）基本原则

    1.财权与事权相统一。从有利于乡镇政权建设、经济和社会事业发展出发，将适合县管理的事权上收到县，将适合乡镇管理的事权划归到乡镇。在合理划分县乡事权的基础上，相应调整财权，使财权与事权相统一。应由县承担但县委托乡镇承办的事项，县财政应足额安排经费。

    2.乡镇政府管理财政的法律主体地位不变。按照《中华人民共和国预算法》，继续实行“一级政府、一级预算”。坚持“三个不变”，即乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，乡镇财政资金的所有权、使用权和财务审批权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。乡镇政府在县财政部门指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算调整方案，组织执行本级预算。

    3.强化管理，提高效率。强化对乡镇财政收支的监督管理，规范乡镇政府收支，控制财政供养人员增长，积极化解乡镇债务，减轻财政负担。规范县对乡镇财政监督管理工作程序，降低管理成本，提高工作效率，提升乡镇财政管理水平。

    4.因地制宜，分类指导。各级政府要根据乡镇经济和财政状况确定改革的实施范围，不搞“一刀切”。经济欠发达、财政收入规模小、自身财力难以满足基本支出需求、依靠上级财政转移支付保持基本运转的乡镇为此次改革的重点。经济较为发达、财政收入规模较大、自身财力能够满足基本支出需求并具有一定管理水平的乡镇，原则上也要推进此项改革，但在具体管理方式上，要坚持激励发展，循序渐进，逐步规范和完善。

    （三）主要内容

    乡镇财政管理方式改革的核心内容是以乡镇为独立核算主体，实行县乡“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”，由县财政部门监督和管理乡镇财政收支。

    1.预算共编。县财政部门按有关政策，结合财务实际、全年收支预算及乡镇财力实际，兼顾需要与可能，明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排指导意见，报同级政府审批。乡镇政府按“量入为出、收支平衡”的原则，根据《中华人民共和国预算法》和县财政部门的指导意见，编制本级预决算草案，经县财政部门审核后，按法定程序报乡镇人民代表大会批准后执行。在年度预算执行中，县财政部门对乡镇预算执行情况进行实时监督，乡镇政府提出的预算调整方案，应报县财政部门审核后按法定程序审批执行。

    2.账户统设。保留乡镇财政总预算会计，乡镇财政总预算会计职能仍由乡镇财政履行，并由乡镇财政所统一管理和核算乡镇各部门和单位的财务收支。保留乡镇财政金库，办理预算内资金收支业务。乡镇设置预算外资金账户，办理预算外资金收支业务。乡镇财政保留“工资专户”和“村级资金专户”，并增设“基本支出专户”和“专项资金账户”，其他在各金融机构开设的财政专户一律撤销。其中：“工资专户”用于核算乡镇人员统发工资和其他人员经费,“村级资金专户”用于办理村级各项收支,“基本支出专户”用于核算除工资以外的公用经费,“专项资金账户”用于核算乡镇专项资金。

    3.集中收付。按照资金调度权上移、既得利益不变的原则，县财政部门对乡镇财政资金实行统一调度和管理。乡镇财政收入由乡镇按年初预算组织征收和缴库，乡镇财政预算内资金入库后全部上划县国库。乡镇预算外收入要全部上划县财政预算外专户。乡镇根据年初预算，按月或支出进度向县财政提出支出计划和申请。县财政要按照“先重点、后一般”的原则，严格审核。对符合预算要求的支出，将预算内资金拨付至乡镇财政金库或财政专户，将预算外资金拨付至乡镇财政预算外资金专户，并按规定程序支出。同时建立公务费支出备用金制度，方便乡镇及时用款。

    4.采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县财政局按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由“结算账户”直接拨付供应商。

    5.票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没收据等，其管理权全部上收到县财政部门，乡镇所用票据实行“限量供给、定期核销、票款同行、以票管收”制度，严禁坐收坐支、转移和隐匿各项收入。

    6.县乡联网。完善县乡财政计算机网络建设，使用全省统一配置的乡财县管乡用专用软件和国库集中支付软件，通过实现“网上申报、网上审批、网上查询”制度，提高财政工作效率和管理水平，降低运行成本。一次性支出：硬件部分，由省财政对各乡镇计算机、打印机进行“填平补齐”，并统一配置扫描仪；网络部分，省财政统一采购路由器和服务器，网络实行封闭运行。经常性支出：如网络服务费、软件后期服务费等由县乡财政分级承担。

    三、时间安排

    按照省统一部署，我市于2008年7月1日起，在所辖30个乡镇全面推行乡镇财政管理方式改革工作。为确保此项改革的顺利实施，各县要结合实际，于5月末前组织制定具体实施方案、业务操作程序和推进措施等。

    四、推进乡镇财政管理方式改革的配套措施

    （一）完善县乡财政管理体制，增加县乡财力

    按照积极稳妥、简明规范和让利于县乡的原则，进一步完善县乡财政管理体制，使县乡政府有稳定的收入来源，建立收入稳定增长机制，增强县乡政府提供公共服务的能力。市财政要进一步优化转移支付结构，向上积极争取资金，加大对县乡财政转移支付补助力度，清理整合专项转移支付项目，提高一般性转移支付规模和比例，增加县乡可用财力，逐步实现基本公共服务均等化，保证乡镇机构和村级组织正常运转及社会事业发展支出需求。继续落实好省支持县域经济加快发展各项财政政策，做大县域财政经济“蛋糕”。实施乡镇财政管理方式改革，县财政不得截留、挪用或平调乡镇财政资金，要采取切实可行的激励措施，调动和保护乡镇发展经济、培植财源、组织收入的积极性。

    （二）切实加强乡镇财政管理，推进依法理财

    按照省财政厅《关于完善和推进县（市）区部门预算编制改革的指导意见》（辽财预〔2007〕142号）要求，编制乡镇财政预算，并按规定程序报批和执行。要按照“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则，明确并公开支出范围、开支标准、支出顺序和财务审批程序。严格控制会议费、招待费、办公设备购置费、小汽车燃修费和电话费等一般性支出，对不符合规定的支出，县财政部门有权拒付。要加强乡镇财政财务管理，建立健全各项制度，规范乡镇政府行为。要完善乡镇债务监控制度，全面清理、核实和锁定乡镇政府债务，严禁新增债务并积极稳妥化解旧债。

    （三）全面开展改革前的准备工作

    为确保乡镇财政管理方式改革工作的顺利实施，各县要于5月组织纪检、监察、财政、审计等部门进行“五项”清理工作。第一，清理乡镇财政供养人员，减轻财政负担。结合乡镇行政、事业单位机构改革，实行编制实名制，单独造册，落实到人。要清理和清退各类超编人员，严禁编外进人，对不在编人员和自聘人员财政不得供给经费。第二，清理乡镇行政事业收费票据，规范票据的使用和管理。限定时间，该撤销的撤销，该作废的作废，票据领用按有关规定重新办理。第三，清理乡镇预算内、外账户。除规定保留的银行账户外，其他账户一律撤销。第四，清理乡镇政府财产。认真进行清产核资，登记造册，防止资产流失。第五，清理核实乡镇政府债权债务。在债务主体不变的前提下，落实偿债责任，坚决制止发生新的债务。财力允许的乡镇要安排一定资金用于偿还乡镇政府债务。县财政部门要将清理情况报县政府备案。

    （四）合理确定乡镇财政支出顺序

    按照统筹城乡协调发展和完善公共财政体制的要求，合理确定乡镇财政支出顺序。乡镇财政资金首先保证机关事业单位人员工资发放、基层政权正常运转和社会保障对象补助支出。确保农村义务教育必要经费需求，确保贫困家庭学生就学，确保国家对农村义务教育的各项政策规定落到实处。根据乡镇财政收支规模和实际情况，明确乡镇财政支出范围、支出标准，分类制定公用经费定额，严格控制会议、招待、车辆、电话等费用开支。

    （五）完善乡镇财政机构职能

    加强乡镇财政机构建设，保障乡镇政府依法履行职能的需求。县财政部门要根据工作需要，协调机构编制部门完善乡镇财政机构管理职能，具体为：在上级财政部门的指导下，负责乡镇财政预决算编制、预算执行、预算调整、预算内外资金收支管理、乡镇金库管理等工作；负责管理和核算乡镇各部门和单位的财务收支；负责乡镇组织实施的各类专项资金管理；负责农村社会保障资金的监督管理；负责村级财政补助资金核拨和监督管理；负责乡镇税源监督管理；负责乡镇政府财力资源监督管理；负责乡镇政府债权债务监督管理等。

    五、推进乡镇财政管理方式改革的工作要求

    （一）提高认识，统一思想

    乡镇财政管理方式改革是适应农村综合改革的新形势、新变化，为加强基层政权建设，巩固农村税费改革成果，统筹城乡发展作出的一项重要决策，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是推进社会主义新农村建设和构建和谐社会的重要措施。要切实提高认识，深刻理解改革的重大意义，消除误区，积极推进，为改革顺利进行奠定良好思想基础。

    （二）加强领导，明确责任

    各县政府及财政部门要切实加强指导和协调，及时研究、解决实施过程中出现的新情况、新问题，推进改革顺利实施。具体改革工作由各县政府统一领导，成立由各县政府主要领导、分管领导和有关部门负责同志组成的改革领导小组，按照有关要求，结合实际，研究制定改革的具体实施方案，认真组织实施。要完善措施，严明纪律，规范操作程序，自觉接受纪检、监察、财政、审计等部门的财务检查，不得在实行改革过程中私分集体资产、滥发钱物，一经发现，将严肃追究主要负责人和直接负责人责任。

    （三）加强制度建设，规范业务流程

    县乡财政部门要按照全省推进“阳光财政”建设的总体部署，切实增强县乡财政公开、透明程度，主动接受社会各界监督。县财政要加强制度建设，规范业务和资金流程，从实际出发，建立健全乡镇财政监督管理机构工作职责及规程、财务管理规定、财政资金流程、支出业务审批流程、乡镇财政所总预算会计和出纳岗位职责及业务操作规程、县乡网络及计算机管理操作规程等，简化办事程序，提高办事效率，为乡镇提供优质高效服务。

    （四）加强县乡财政干部队伍建设，提高管理水平

    认真贯彻落实省委组织部、省人事厅、省财政厅联合下发的《印发〈关于加强财政财务干部队伍建设的意见〉的通知》（辽财人〔2005〕424号）精神，切实加强县乡财政财务干部管理，严把财政干部入口关，建立县乡财政干部任职资格制度，进一步提高干部专业化水平。县财政部门要加强乡镇财政管理方式改革工作的干部配备力量，做好对改革工作的指导。乡镇政府要加强对乡镇财政所的领导，优化干部配置，将政治素质高、业务能力强、具有大专以上学历、精通计算机和网络操作技能的人员充实到乡镇财政干部队伍，为推进乡镇财政管理方式改革提供组织保障。

    （五）建立激励机制