个别地方存在的行政执法不规范、行政机关承诺不兑现、干部作风能力欠缺等问题，不利于当地营商环境优化

　　面对经济社会发展中出现的新业态、新模式，只要没有违反法律法规，行政机关就应予以充分保护，促进市场作用发挥，推动产业升级

　　个别行政机关的领导干部更愿意等法院作出判决，这样就有了“决策依据”

　　行政诉讼频发且行政机关败诉率高的地方，提示当地亟需通过提升依法行政水平等方式，大幅优化营商环境

 

　　文 |《瞭望》新闻周刊记者 王研

　　近年来，一些地方的行政诉讼案件数量有所增长。各地法院以行政审判白皮书等形式，公布相关数据和典型案例，分析行政执法中存在的问题并提出建议。

　　记者梳理分析多地发布的白皮书及典型案例发现，个别地方存在的行政执法不规范、行政机关承诺不兑现、干部作风能力欠缺等问题，不利于当地营商环境优化。

　　接受采访的多位业内人士表示，经济高质量发展离不开良好的营商环境，各地应着力提升依法规范行政的能力水平，通过持续优化营商环境，不断激发各类经营主体的市场活力。

　　避免行政执法违规失当

　　少数地方仍存在乱处罚、乱收费、乱设门槛等不规范的行政执法现象，给企业经营带来困扰。

　　——开罚单缺乏依据。2023年11月，山西省高级人民法院公布了2022年行政审判十大典型案例。其中，有这样一起案件：山西文茂客运公司取得相关许可，经营省际包车客运业务，但其雇员邸某某驾车从不同地点接7位乘客送往太原市不同地点时，朔州市交通运输局认定该公司无客运班线经营许可证件，构成超越许可事项从事道路客运经营活动，决定处以行政处罚3万元。文茂公司不服，提起诉讼。

　　法院审理认为，文茂公司的运营行为不是固定线路、时间、站点、班次运行，不符合班车客运的基本特征，朔州市交通运输局作出的处罚决定事实不清、证据不足，终审判决撤销了处罚决定书。面对经济社会发展中出现的新业态、新模式，只要没有违反法律法规的禁止性规定，行政机关就应予以充分保护，促进市场作用发挥，推动产业升级。

　　——过罚不相当。同在2023年，云南省高级人民法院公布了2022年度云南法院行政审判十大典型案例。其中，德宏傣族景颇族自治州市场监管局对出口商周某的行政处罚引起行政诉讼。2021年，州市场监管局对周某准备报关出口的两车口罩进行随机抽查，认定不符合规范要求。同年10月，州市场监管局作出行政处罚决定，责令周某回收该批不合格口罩，并按违法销售产品货值的1.25倍处以57万余元的罚款。周某不服，提起行政诉讼。经法院主持调解，双方自愿达成调解协议，州市场监管局将罚款金额调整为违法销售产品货值的0.5倍共计23万余元。

　　法院认为，该案涉及行政处罚的自由裁量权行使问题。行政机关作出行政处罚时，应综合考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错、生活状况等因素，体现处罚与教育相结合、过罚相当等执法理念。

　　——收费违规。湖南省慈利县人民法院2023年3月9日的一份判决显示：2017年9月，张家界新佳成商贸有限公司在当地经济开发区修建了仓储物流中心项目，项目用地为工业仓储用地。2019年，张家界市人民防空办公室提出项目未依法报建、未同步修建地下室，发出通知责令企业改正；同年11月，作出企业补缴防空地下室易地建设费217万余元的通知；2022年5月，作出限期缴纳决定书，否则将加收滞纳金。企业因此提起诉讼。

　　法院审理后认为，人防办作出的决定首先违反程序，其次湖南省人防办相关实施意见已明确，工业用地范围内的工业生产厂房及其配套设施、工业用地和物流仓储用地上的物流仓储用房等项目，不修建防空地下室，不缴纳易地建设费。湖南省政府相关管理规定也没有要求此类建设单位向人防部门进行申报。最终，法院判决撤销了人防办的限期缴纳决定书。

　　云南凌云律师事务所主任孙文杰认为，乱处罚、乱收费、乱设门槛等不规范的行政执法行为属于个别现象，但加重了企业负担，给企业生产经营带来不便，与优化营商环境的目标不符，应切实提升行政执法质量和水平。

 

2023年6月制图

 

　　加强政府诚信建设

　　部分案例显示，个别地方为吸引企业投资，在招商引资时做出优惠政策、服务措施等方面的承诺，但最终难以履行，导致企业项目损失惨重甚至被拖垮。

　　——随意承诺。2023年11月，昆明铁路运输中级法院公布2020～2022年行政审判十大典型案例。其中一起案例中，云南某县的一家经贸公司（乙方）2012年与当地一街道办事处签订了招商引资服务协议，公司投资800万元建设通用4S店，并承租20.7亩集体土地20年。协议中，街道办承诺“在最短时间内配合乙方办理完善土地、房产、工商、税务等相关手续”，但在协议签订7年后仍未按承诺完成相关手续，导致企业建盖的建筑物成为违法建筑。2019年，当地住建、国土等部门作出拆除通知，该街道办随后进行了强制拆除，且拆除时未对建筑物内的物品、设备进行清点造册。

　　结果，这一强拆行为被认定为违法，法院最终判决街道办赔偿企业经济损失。主审法官认为，行政机关签订协议时没有充分考虑部分条款的可履行性。案件警示，行政机关应当谨慎承诺，基层行政机关尤其要加强诚信政府建设。

　　——违规承诺。江苏省南通市中级人民法院2022年10月公布的一起典型案例显示，当地某开发区管委会与某公司签订《投资协议书》后，开发区经济发展局向该公司出具《提前开工建设函》，同意其在相关审批手续尚未完备前，先行开工建设，不追究相关责任。但一段时间后，开发区海洋与渔业局又向该公司发出《行政建议函》，称其未取得建设用海海域使用权，新建办公兼住宿用房的行为违法，建议立即停止施工，恢复所占海域原状。该公司只得停止施工，自行拆除已建设的一层办公楼框架。随后，该公司要求开发区管委会赔偿其投资损失，但没有得到回复。该公司提起诉讼，请求判决管委会继续履行《投资协议书》，并赔偿各项直接经济损失，支付相应利息。

　　法院审理认为，《投资协议书》约定的开发区管委会协助义务应当理解为，由管委会实质性参与和帮助企业依法取得许可审批手续。涉案项目选址不符合示范区海洋功能区划，协议约定的海域使用权证、用海审批许可手续实际无法办理，但管委会仍同意企业先行开工，边建设、边补办，造成企业经济损失，应承担相应责任。同时，在法律法规已有明确规定的情况下，该公司也应当对施工建设行为承担相应责任。双方在协议履行过程中均有过错且过错程度大致相当，酌定双方各自过错、分别承担50%的经济损失。

　　——超职权承诺。一家新能源开发公司在云南省某县投资2000万元建设幼儿园项目。2010年，县教育局与该公司（乙方）签订的项目投资协议书中，有多项承诺超越了教育部门职权范围，包括“提供全程跟踪服务，专人负责协助乙方办理项目申办及建设中的各种手续”“全程协调解决乙方所反映的问题”“负责提供供排水管网、10千伏输电线路、通讯、网络等基础设施至项目用地红线”等。最终，幼儿园虽然建成了，但项目土地证至今未能办理，企业应得的奖励也没有兑现。教育局因此成为被告，案件仍在审理中。

　　“法治是最好的营商环境，营造市场化的营商环境首先要营造法治化的政务环境。”云南省高级人民法院发布2022年度行政审判白皮书时，副院长张祥表示，个别行政机关未按约定履行协议、非因法定事由随意变更协议内容或单方解除协议，损害相关企业合法权益，伤害政府公信力，这提示政府诚信建设有待进一步加强。

　　转变作风提升能力

　　记者梳理行政诉讼败诉案例发现，个别领导干部在担当作为和依法行政能力方面的差距，也会影响营商环境优化。

　　“新官不理旧帐”。在有的案例中，企业与行政机关的协议签订在多年前，此后领导多次更替，行政机关因一直没有履行义务而成为被告。昆明铁路运输中级法院行政庭法官刘娜说，有的案件中，现任行政机关负责人对前任、前前任作出的某个决策明知有问题，但认为与自己无关，因此未作纠正，让经营主体利益受到损失。

　　怕责任不担当。在有的涉及行政支出的案件中，个别领导干部因为怕担责，不敢作出依规赔偿或履约奖励的决定。比如，在一起强拆企业葡萄园的赔偿案中，地方政府决定不予赔偿，理由是相关拆迁实物补偿标准中有“葡萄树”的补偿标准，没有“葡萄园”的补偿标准。企业提起行政诉讼后，当地政府败诉，最终还是作出了赔偿。

　　刘娜说，上述案件反映出一个典型问题：个别行政机关的领导干部更愿意等法院作出判决，这样就有了“决策依据”，不用担责。

　　依法行政能力不足。从昆明铁路运输中级法院发布的行政审判白皮书数据看，个别地方政府败诉率过高。如2020年至2022年，昆明市某县行政案件败诉率达47.5%，在昆铁中院行政诉讼管辖范围内排名第一；该县行政诉讼收案达120件，排名第二。其中，不少行政诉讼是涉企诉讼。基层办案人员认为，行政诉讼频发且行政机关败诉率高的地方，提示当地亟需通过提升依法行政水平等方式，大幅优化营商环境。

　　云南省高级人民法院行政审判庭庭长杜瑞芳认为，政府诚信是社会诚信的基石，当前仍需下功夫加强政务诚信建设，充分发挥政府在社会信用体系中的示范和表率作用。

　　一方面，建立健全守信践诺机制。行政机关在招商引资、政府采购、招标投标、重大项目建设、公共管理服务等领域签订行政协议或作出行政允诺，非因法定事由、非经法定程序，不得随意变更或解除，要严格全面履行自身义务。

　　另一方面，完善失信惩戒机制。构建政务诚信的制度保障体系，对于“新官不理旧账”、随意违约毁约等突出问题，应加大失信行为惩戒力度。