［提要］法治是最好的营商环境。政府的“放管服”改革是为了激发市场活力、维持市场秩序、提升服务水平，这与营商环境法治化的理念和目标不谋而合。因此，“放管服”改革是营商环境法治化的重要内容。营商环境法治化进程依赖于“放管服”改革的深化，深化的关键在于放管结合的限度、监管的公正与创新以及服务型政府的建设。在“放管服”改革下，政府应从构建科学系统的营商法规体系、规范严明的执法环境、维护公正高效的行政司法环境和营造诚实守信的守法环境等四个层面致力于营商环境的法治化。

 

　　近年来，我国政府积极转变职能，深入推进“放管服”改革。“放管服”改革旨在打造服务型政府、释放市场活力和优化营商环境。从政府的角度看，营商环境的法治化要求政府做好简政放权、监管与服务，处理好三者之间的关系。由此可见，政府的“放管服”改革与营商环境法治化之间具有非常紧密的契合关系，“放管服”改革有利于营商环境的法治化，而营商环境的法治化检验着“放管服”改革的成效。本文基于营商环境法治化的基本内涵与基本内容，阐释政府“放管服”改革对于营商环境法治化的意义，并对“放管服”改革视阈下营商环境的法治化路径进行一定的探讨。

 

　　一、“放管服”改革是营商环境法治化的应有之义

 

 

　　（一）营商环境法治化的基本内涵

 

　　在构建法治政府和“放管服”改革视阈下，政府是营商环境重要的监管者、服务者与维护者。政府须积极转变行政职能，构建公开透明、高效便民、诚实守信、管理与服务于一体的政务环境，为营商环境的法治化提供最为优良的外部环境。法治是最好的营商环境。对于营商环境而言，法治具有重大意义：法治能够明确政府与市场的边界、平衡其关系；能够保护产权、稳定市场预期、弘扬企业家的精神。

 

　　首先，法治化的营商环境应当是公开透明的。在市场营商环境中，政府有义务公开相关的营商信息，使各类市场经济主体能及时掌握其所需要的营商信息，具体包括国家的优惠政策信息、变化的营商信息和国际市场信息。市场瞬息万变，除涉及国家秘密、商业秘密、个人信息等不便公布的信息外，政府应将掌握的各类信息完整、准确、及时地向市场经济主体公布，使市场经济主体能及时掌握相关信息，进而在市场经济活动中能趋利避害，以实现自身的发展目标。同时，政府在日常的管理和服务于市场经济主体时，应当将管理和服务的流程通过一定的方式展现出来，可以粘贴在政府部门的办公场所上，或者在相关的网站、公众号上公之于众，让市场经济主体了解相关的管理或服务流程以及所需要的文件材料，对政府部门的工作作出适当的评价。政府完整、准确、及时地对相关营商信息予以公开，让管理和服务的流程公之于众，自觉接受市场经济主体和社会群众的评价与监督，这是构建公开透明的政务环境之所需，也是营商环境法治化的具体内容与要求。

 

　　其次，法治化的营商环境应当是高效便民的。这有两个层次的要求：一是在日常管理和服务于市场的过程中，政府应当积极履行职责，在法律法规规定的时限内完成，提高行政效率；二是政府应尽量减少市场经济主体的负担。具体而言，一方面，政府在受理市场主体的相关申请事项后，在审查申请材料过程中不能超越法定时限或不合理迟延，在遇到问题或疑惑时应积极主动联系当事人进行核对，并按照法律规定的告知要求将审查的结果及时告知当事人。另一方面，政府在管理和服务于市场经济主体的过程中，应当尽量便利当事人，简化管理和服务的流程和所需的文件材料，尽量当场办完当事人的申请，不让当事人走第二次。政府树立效率和便利的理念，为市场经济主体提供最为迅速、便捷的服务，使其尽快作出市场决定，进而抓住市场商机以获取经济利益的最大化。

 

　　再次，法治化的营商环境应当是诚实守信的。树立政府的诚实信用品质与理念是营商环境法治化的关键所在。其一，基于政策与法律的稳定性考量，政府在营商环境构建中应当诚实守信，保障市场经济主体的信赖利益。稳定的政策和营商环境对于市场经济主体极为重要，涉及到成千上万人的就业生存乃至一个行业和产业链的存活。同时政府对市场作出的承诺，应当按时履行约定的义务，自觉接受市场经济主体和社会群众的监督，对于政府违法造成的对市场经济主体的损失，应当对其进行赔偿，对于因政策的调整造成企业合法利益的损失要进行补偿；其二，基于政府的经济职能，政府在营商环境构建中必须诚实守信，尽量维持相关政策与法律规章的稳定性，对市场经济主体负责。政府作为公共管理与服务机关，负责营商环境的监管与服务。在进行营商环境的监管与服务过程中必须讲究诚信，为市场经济主体提供榜样和示范，切实维护市场经济主体的切身利益。

 

　　最后，法治化的营商环境应当是管理与服务的统一。在市场营商环境的构建中，政府既行使管理职能，又行使服务职能，管理和服务都不可偏废，政府要寓管理于服务中，寓服务于管理中。在政府“放管服”改革中，打造“服务型政府”是目标，即管理是手段，服务才是目的，如此方契合政府的目的与宗旨。营商环境的法治化需要政府管理与服务的统一。服务固然重要，但要形成竞争有序的市场营商环境还需要政府管理职能的充分实现。离开了政府的管理，竞争有序的市场营商环境就难以保证。通过政府的管理，对不正当的市场竞争行为和垄断行为进行打击和规制，进而维持稳定正常的营商环境。总之，政府管理与服务并行，才能维持优良的营商环境。

 

　　（二）“放管服”改革是营商环境法治化的重要内容

 

　　其一，“放管服”改革体现推进政府简政放权改革的内容。政府的简政放权改革旨在充分激发市场活力，这与营商环境法治化的目的不谋而合。在“放管服”改革中，政府的简政放权，关键在于“放”，通过权力清单制度的推行实现职权法定，进而达到减权限权的改革目的。在营商环境的法治化进程中，政府进行了一系列的改革与努力：一是政府一直努力深化行政审批改革，不断减少和取消不必要存在的行政审批事项；二是政府大幅度进行商事制度改革的深化，改革资本注册制度、推行“证照分离”等措施，最大限度地放宽市场准入条件，以激发市场活力；三是政府通过减税降费降低企业负担和生产经营成本，让利于企业，使企业盈利最大化。此外，政府还通过破除市场壁垒、推进投资审批改革等释放市场活力，削减政府的干预以使市场在营商环境中发挥决定性作用。

 

　　其二，通过“放管服”改革，能实现政府的有效监管。政府的放管结合改革，“放”的目的是要“有效的市场”，使市场在资源配置中起决定性作用，而“管”的目的是要“有为的政府”，让政府更好发挥作用，以管理维护正常的营商环境。放管结合的一个重点在于政府的有效监管的实现。正常的营商环境有赖于政府积极主动的有效监管。政府的监管可以维护市场秩序，而营商环境法治化也需要公平竞争的市场环境。政府创新监管方式，通过信用监管等维护市场竞争秩序，推进政府部门间的综合监管，形成监管力量的合力，共同维护正常稳定的市场环境。政府的监管靠的是政府积极的作为，以其职权为依据主动行使权力，进而维护相对正常稳定的市场营商环境。

 

　　其三，政府的优化服务改革，目的是建设服务型政府。“放管服”改革中，政府的优化服务改革凸显构建服务型政府的价值取向。在营商环境法治化的具体情境下，要求政府进一步树立为人民服务的理念，提升服务意识，提高服务能力，做好服务细节，以人民公仆的心态为市场经济主体提供最为高效便利的营商环境。在营商环境法治化中，服务型政府的建设体现在两个层面：一是政府要提高服务效率，从传统的人工服务向互联网转变，缩减服务时间，使市场经济主体能充分享受政府提供的服务；二是政府要提高服务水平，不但工作人员要转变思想观念，提高服务意识，提高服务能力，而且工作场所要进行一定的优化，配备基本的基础设施，使市场经济主体真正享受服务型政府的待遇。

 

　　具体言之，政府的“放管服”改革，简政放权与放管结合都是从政府职权的角度要求政府，但其内部也是讲究逻辑层次的。简政放权明确的是政府管理市场营商环境的职权，而且要求政府尽可能减少其对市场的干预，尽可能最大程度地维护市场的自主经营权，而放管结合是政府在简政放权的基础上，尽可能积极主动地做好对营商环境的监管，特别要注重公正有效的监管。优化服务更多的是政府服务意识和服务能力在市场营商环境的作为，体现的是政府职权之外的积极主动。无论是简政放权、放管结合，还是优化服务，政府都有义务、有责任致力于营商环境的法治化，维护有序的市场秩序，提升市场活力。因此，政府的“放管服”改革是营商环境法治化的重要内容。

 

 

　　二、营商环境法治化依赖于政府“放管服”改革的深化

 

 

　　上文提到，营商环境法治化的重要内容即是政府的“放管服”，两者之间具有密切的联系。政府的“放管服”改革影响着营商环境的法治化，错误的监管方式会阻碍营商环境的法治化，正确的监管则促进营商环境的法治化。

 

首先，营商环境的法治化有赖于政府放管结合的限度。营商环境的法治化进程既需要有效的市场，也需要有为的政府，需要市场经济主体和政府共同发挥作用、共同推进。营商环境的法治化需要政府把握放权与监管的平衡，把握两者之间的限度。放权是政府把没必要对营商环境的监管返还给市场经济主体，让其最大程度地发挥自主经营权，以获取经济和社会效益的最大化；监管则是政府应当且必须对市场经济主体的违反市场经济法律法规的行为作出积极主动的监管，维持市场正常稳定的营商环境。政府的放权是通过减权限权的方式实现的，目的是为了放宽市场准入、充分激发市场活力与创造力，进而营造宽松的市场营商环境。政府的放权改革也应当注意放权的限度，要把握必要的市场监管权力。在营商环境法治化进程中，政府的监管是为了更好地发挥政府的作用，营商环境中市场秩序的维护需要政府的介入，政府的介入并不是干预市场经济主体的运作，而是为了维持稳定、公平竞争的营商环境。总之，在“放管服”改革进程中，政府不但要注意放权，而且要注意监管，还要掌握两者之间的动态平衡，这样才能充分实现营商环境法治化的目标。

 

　　其次，营商环境的法治化有赖于政府监管实质与形式的统一。政府监管的实质方面主要表现为公正监管，而形式方面则在于创新监管。政府的公正监管关系到政府公信力与权威的树立，关系到市场经济主体对政府监管的服从态度，即政府的监管会影响到市场经济主体的态度。政府的公正监管意味着政府要对各市场经济主体一视同仁，不搞区别对待，相同的事项给予同等的待遇，同样的违法行为给予一致的处理。在遇到市场经济主体不正当竞争行为或者垄断行为时，政府要依法严厉打击并进行惩处，以维护市场公平竞争的营商环境。政府的创新监管则关系到市场营商环境的活力与效率，创新监管表现为方式和体制机制。政府监管方式及体制机制的创新对营商环境的法治化具有重要意义。当代社会是互联网社会，电子商务活跃，政府不但要线下监管，而且要线上监管，借助在线服务办公平台高效处理各市场经济主体违反市场法律法规规章的行为。在政府部门内部，大部分部门都负有监管职责，政府部门之间应注意监管的分工，同时要加强监管的合作，推进部门之间的信息共享，推进综合监管，落实监管责任。同时，政府的监管力量也是有限的，单靠政府的力量不足以形成对市场经济主体和营商环境的全面、有效监管，政府应当依靠社会的力量维护公正的营商环境。总之，政府在对营商环境的监管过程中，不但要实现公正监管，而且要不断创新监管方式，创新监管体制与机制，以实现有效监管、依法监管、公正监管的目的，推进营商环境法治化的进程。

 

　　最后，营商环境的法治化有赖于服务型政府的实现。服务型政府是政府转变职能和“放管服”改革的目的。营商环境的法治化进程不仅有赖于政府的管理，还离不开政府的服务。政府的管理和服务对于营商环境的法治化都很重要。监管主要侧重于对市场经济行为是否依法进行进行监督与管理，服务则在于对市场经济主体提供必要的各种需求，以实现更高效便利的营商环境。市场经济主体在生产经营中不可避免地会遇到这样那样的问题，需要政府提供一定程度的帮助，如资金的不足、产权的保护等，消费者也需要一定程度的保护方式和途径，以求其权利得到充分维护，两者都离不开政府积极主动的服务意识和服务能力的提升。通过政府提供的服务，营商环境中各市场经济主体能够更容易扩大生产经营，追求盈利的最大化，进而实现特定的经济目的，消费者的合法权益也能够在优良的营商环境中尽量不受各类市场经济主体的损害。

 

　　综上所述，营商环境的法治化有赖于政府的简政放权、监管和服务。简政放权、监管和服务是“放管服”改革中重要的内容与关注点。“放管服”改革的深入推进，能最大程度地保障市场经济主体的自主经营并充分激发市场活力，创造公平正义、高效便民的营商环境。

 

 

　　三、“放管服”改革视阈下营商环境法治化的路径

 

 

　　营商环境的法治化是一个动态过程，政府应从营商环境的立法、执法、司法、守法等多个层面保护市场经济主体的合法权益，进而打造优良的营商环境。

 

　　（一）构建科学系统的营商法规体系

 

　　营商环境法治化需要有法可依，营商环境的法治化进程，依赖于科学系统的营商法规体系。目前，我国尚未形成完备的营商法规体系，目前的营商法规规章尚存不足，从总体上还不能完全满足市场经济主体发展的需要；同时，目前的金融、税收等政策对促进民营经济的发展也存在一定的不足。要结合“放管服”改革的推进，结合营商环境法治化的要求，不断完善营商法规规章，构建科学系统的营商法规体系。在现代社会，政府拥有行政立法权，政府的行政立法权对完善营商法规体系具有重要的作用。

 

　　其一，政府应加快营商法规规章的制定和完善，确认审批事项，规范审批流程，以最大限度地确保各市场经济的活力与创造力。市场经济主体的种类繁多，政府在制定和完善营商法规规章的过程中，须对各类市场经济主体的主体地位加以明确和确认，以使政府平等地对待各类市场经济主体，特别是民营经济主体，进而保护各类市场经济主体的合法权益。同时，在市场经济主体的生产经营过程中，为了增强其自身竞争力，必然会加强企业的创新能力，进而形成新的企业产权。政府为了鼓励市场创新，在制定和完善营商法规规章的过程中要加强对产权的保护。营商法规规章对市场经济主体的确认和对产权的保护，有利于维护企业的合法权益。

 

　　其二，政府要加快对不合理的营商法规规章的修改和废除。例如，不正当的市场竞争、地方保护主义等情形极大影响到营商环境的法治化。在某些地方，不正当的市场竞争或地方保护主义可能被地方政府以规章或规范性文件的方式确认，地方政府须对这类营商规章及规范性文件加以清理和废除，以禁止地方政府滥用权力寻求地方保护，危害公平有序的市场竞争环境。

 

　　其三，政府应对民营经济的支持、鼓励政策用营商法规规章的形式加以确认，如贷款政策、税费优惠政策等。民营企业特别是小微企业贷款难，银行等金融机构因为担保等因素不支持小微企业的贷款请求，这大大限制了民营企业的生产经营。政府应通过营商法规规章的立法确认对民营经济的优惠政策，确保政府部门、金融机构等落实对民营企业的支持，为民营经济的发展提供最大的政策鼓励与支持。

 

　　（二）强化规范严明的执法环境

 

　　正所谓“法律的生命在于实施”，营商环境的法治化进程固然依赖于科学、系统、完备的营商法规规章，更重要的是在于政府对营商法律法规规章的落实，即营商环境的法治化离不开政府规范严明的执法环境。政府的执法内容，既包括各级人大及常委会制定的营商法律法规，又包括各级人民政府制定的营商法规规章。在营商执法领域，执法不公和执法不严等问题依然屡见不鲜。在营商环境法治化进程中，规范严明的执法环境的形成，离不开政府及其部门的努力。一方面，政府及部门要确保营商执法的规范化，依法保护各市场经济主体的合法权益，反对以权谋私等违法行为。政府及部门在执法过程中，要按法律法规规定的程序办事，对执法的行为流程与结果等公之于众，确保执法的公开性与透明性。另一方面，政府要推进综合执法，合理配置执法力量，加强跨区域执法的联动性，积极开展区域执法的合作，使市场经济主体的违法行为受到应有的惩处，实现营商法律法规在市场营商环境中的影响力与执行力。此外，在互联网时代，政府应利用网络的力量对各市场经济主体进行监管，并推进政府监管信息的共享。

 

　　（三）维护公正高效的行政司法环境

 

　　行政司法，一般是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁决有关纠纷的活动。在营商环境的法治化进程中，司法机关进行的司法活动固然必不可少，但在这一特殊领域，政府等行政机关进行的行政司法活动同样不可或缺。在政府对市场营商环境的监管过程中，各市场经济主体不可避免会与政府发生一定的利益纠纷或冲突；在市场经济主体间的经营活动中，各市场经济主体间也极大可能发生利益纠纷。在前一种情形中，由于传统诉讼观念等因素的影响，当事人的第一反应大多数是找政府进行交涉，由市场经济主体申请行政复议，政府作为复议机关，需要政府部门内部依法作出及时公正的复议决定。对于后一种情形，市场经济主体这对双方当事人可能找政府进行调解，可能找法院进行诉讼活动。因此，在市场营商环境中，政府充当着重要的行政司法主体角色。

 

　　在营商环境的法治化进程中，政府要维护公正高效的行政司法环境，主要通过以下途径实现。其一，政府通过行政调解解决市场经济主体双方当事人的利益纠纷。政府的行政调解，应当充分尊重双方当事人的意愿，既可以依双方当事人的申请调解，也可以由政府主动介入进行调解。若行政调解成功，可以维持市场经济主体双方当事人的经济合作。

 

　来源：《老区建设》